El reclamo administrativo en materia de seguros

La Ley General de Seguros del Ecuador establece en su artículo 42 la obligación de las compañías de seguros y reaseguros de pagar el seguro contratado o la parte correspondiente a la pérdida debidamente comprobada, según el caso, dentro del plazo de treinta días siguientes de presentada la reclamación por parte del asegurado o beneficiario, acompañando los documentos determinados en la póliza.

Sin perjuicio de las opciones que conferidas legalmente a los asegurados para hacer efectivos sus derechos ante la negativa u omisión de los aseguradores de reconocer y pagar las indemnizaciones derivadas de eventuales siniestros, a través de la justicia ordinaria o de los medios alternativos (Arbitraje o Mediación, la Ley General de Seguros les otorga una adicional y sui generis, por la vía administrativa.

Efectivamente, el mencionado artículo 42 permite que tales presuntos afectados acudan ante la Superintendencia de Compañías, Valores y Seguros con su reclamo, a fin de que este órgano de control, luego de escuchar a la contraparte y ateniéndose al trámite previsto para este menester, a fin de que dirima administrativamente la controversia, aceptando total o parcialmente el reclamo y ordenando el pago del siniestro en el plazo de diez días de la notificación de la resolución, negándolo. Tal resolución es susceptible de los recursos administrativos de apelación y revisión.

El incumplimiento del pago ordenado es causal de liquidación forzosa de la liquidación de la compañía de seguros.

Si la resolución no fuere favorable al asegurado, este podría acudir a la justicia ordinaria o a los procedimientos alternativos de solución de controversias, beneficiándose de la disposición de la antes referida Ley, que suspende la prescripción de sus acciones desde la presentación del reclamo hasta la notificación de la resolución a la contraparte.

La entidad aseguradora, una vez cumplida su obligación, podrá impugnar el acto administrativo contenido la resolución del órgano de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Resulta obvio que la vía administrativa sea la que con mayor frecuencia se utilice para las reclamaciones por siniestros, si se consideran la lentitud de los procesos judiciales y la no gratuidad de los medios alternativos de resolución de controversias, pero sobre todo por la desproporcionada amenaza que para las compañías de seguros implica la inmediata sanción de su liquidación forzosa.

A todas luces el procedimiento administrativo que viene descrito es extraño a los postulados constitucionales referentes al principio de la unidad jurisdiccional, según el cual ninguna autoridad de las demás funciones del Estado podrá desempeñar funciones de administración de justicia ordinaria, sin perjuicio de las potestades jurisdiccionales reconocidas por la Constitución; a la potestad de administrar justicia que se ejerce por los órganos de la Función Judicial y por los demás órganos y funciones establecidos en la Constitución; como también a la garantía del debido proceso relativa al derecho a ser juzgado por juez imparcial y competente, y no por tribunales de excepción o por comisiones especiales creadas para el efecto.

Son órganos de la Función Judicial, según el texto constitucional, la Corte Nacional de Justicia, las cortes provinciales de justicia: los tribunales y juzgados que establezca la Ley; los juzgados de paz; y, el Consejo de la Judicatura.

Por su parte, la Función Legislativa, en desarrollo de tales postulados constitucionales, crea, mediante el Código Orgánico de la Función Judicial, instituye los jueces de lo civil y mercantil, asignándoles entre otras atribuciones, la de conocer y resolver, en primera instancia, todos los asuntos de materia patrimonial y mercantil establecidos en las leyes, salvo las que corresponda conocer privativamente a otros jueces.

El Código de Comercio primeramente reconoce al contrato de seguro como acto de comercio para todos los efectos legales y, luego, establece las normas que regulan el contrato de seguro, por lo que las controversias respecto de su validez, interpretación y ejecución, deben ser conocidas y resueltas privativamente por los jueces de lo civil y mercantil, o acogiéndose a los mecanismos de mediación o arbitraje, constitucionalmente reconocidos para estos efectos.

La Superintendencia de Compañías, Valores y Seguros no está investida por la Constitución de potestad jurisdiccional alguna, toda vez que es un organismo de vigilancia, auditoría y control del sector financiero, pertenece al sector público y está sometida a las normas del Código Orgánico Administrativo, que regulan la función administrativa de los organismos que conforman el sector público, y cuyo ámbito es la relación jurídica entre las personas y las administraciones públicas, por lo que resulta oportuno remitirnos a Roberto Dromi, quien en su Derecho Administrativo comenta al respecto: “El proceso administrativo contiene una relación jurídica bilateral sustancial entre una entidad administrativa y un administrado. Esta relación de poder y deber impone siempre, en el caso concreto, una situación individual en cada una de las partes, de derecho subjetivo (apara el actor) y de deber jurídico para el demandado”.

Es evidente, por tanto, que el reclamo administrativo antes descrito, no supone una relación jurídica entre un órgano de la Administración Pública y un administrado, sino la intervención de un órgano de la Administración Pública para dirimir la controversia entre dos sujetos absolutamente extraños a la Administración Pública, con sustento en una normativa secundaria que contradice postulados sustanciales del ordenamiento jurídico del Ecuador.

Ante estas circunstancias, consideradas lesivas a derechos fundamentales de los aseguradores, la Asociación Ecuatoriana de Compañías de Seguros/(ACOSE y la Cámara de Compañías de Seguros del Ecuador formularon ante la Corte Constitucional una acción de inconstitucionalidad del antes referido artículo 42 de la Ley General de Seguros.

La Corte Constitucional conoció esta acción y se pronunció desestimando aquella demanda, omitiendo, en mi concepto, un minucioso y profundo análisis de la problemática constitucional y, en su lugar, exponiendo razonamientos sesgados, como el siguiente:

“Si bien el ejercicio del reclamo por parte de la persona asegurada dimana de un contrato entre las partes, su naturaleza se centra en el cumplimiento legal del servicio del seguro. Así, la potestad de la Superintendencia no puede considerarse como una actuación jurisdiccional pues su competencia no es la de dirimir un conflicto entre privados. Su actuar se centra en garantizar que el servicio que presta la aseguradora sea acorde con los derechos que tiene la persona asegurada como consumidora, Es decir, el proceso al que se sujetan las aseguradoras es propio de una actividad de control y vigilancia por parte de la SCVS para asegurar el cumplimiento de sus obligaciones frente a los asegurados y aseguradas. En consecuencia, no se puede considerar a la intervención de la SCVS como una potestad jurisdiccional”.

Contrariamente, uno de los magistrados de la Corte ha emitido su voto salvado, entre cuyos términos aparecen estas importantes reflexiones:

“Es decir, la Constitución no otorga competencia expresa de administrar justicia a la SCVS, por lo que hacerlo –como en el reclamo administrativo previsto en la norma impugnada – es contrario al principio de unidad jurisdiccional. El único mecanismo mediante el cual aquello se vería legitimado es mediante una reforma constitucional en la que se pretenda otorgar dichas funciones a la SCVS, con el análisis pertinente que debería dársele a dicha pretensión”.

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“Lo antes expuesto, a mi juicio trae como consecuencia natural que se infrinja, también, la garantía del debido proceso contenida en el artículo 76 (3) y (7K).

En tal virtud, las partes del reclamo administrativo previsto en la norma impugnada, a diferencia del resto de controversias suscitadas en un contexto mercantil, no verían resueltas sus controversias a través de juez especializado en la materia, con las reglas y trámites garantizados. Al contrario, se vería su controversia sometida ante las autoridades de un órgano de control y vigilancia que tiene potestad de administrar justicia, lo que resultaría – a mi criterio – en que se invalide la garantía del juez competente”.

Para concluir este somero comentario, cito nuevamente a Roberto Dromi: “Si la competencia del órgano administrativo es jurisdiccional, aunque se establezca recurso judicial contra sus decisiones, adolecerá de inconstitucionalidad, porque especialmente las leyes no pueden reducir las atribuciones constitucionales propias de los poderes, especialmente el judicial, que constituye la principal garantía de los derechos individuales”.